核心提示：改革開放40年來，中國各項事業特別是經濟發展取得的成就與國家治理體系和治理能力現代化進程相輔相成。打造中國發展的“升級版”，必須不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，進一步釋放行政效能，強化行政執行力優勢；增強調控能力，促進市場活力；培育法治精神，引導社會共識；打造制度環境，保持社會良性運轉。

習近平總書記強調，“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”。實現高質量發展是國家治理體系和治理能力現代化的必然結果。高質量是以經濟發展為核心的社會全方位的發展。改革開放40年來，中國各項事業特別是經濟發展取得的成就與國家治理體系治理能力現代化進程相輔相成。社會主義市場經濟的發展，從“解放思想，實事求是”發端。伴隨著人們的思想逐步從“左”的束縛中解放出來，國家、政府、社會三者關系圍繞如何發揮市場的作用，得到不斷調整，在這個過程中，黨和政府不斷探尋現代治理之道，使得治理體系不斷得到完善，治理能力不斷在現代化的軌道上前行。因而，總體上，我國包括經濟發展在內的各方面事業都向高質量發展方向邁進。當然，治理現代化仍然在路上，高質量發展尚是我們追求的目標。從治理現代化的角度看高質量發展，可以突破單純的經濟發展的視野，從多向度觀照高質量發展的各方面制約條件，明晰克服這些問題的基礎性原則。

釋放行政效能，強化行政執行力優勢

中國特色社會主義進入新時代，對各項事業的發展提出了更高要求。高質量發展的愿景，要求以科學高效的治理能力保持發展的后勁兒和勢頭。改革開放以來，中國發展的秘訣從根本上說是共產黨的領導，核心是政府推動。回顧中國各層面各行業的發展故事，微觀上，我們可以看到某個干部對一人一事的推動，從而帶動整個行業和地域的發展；宏觀上，我們也能體察到國家若干發展戰略、政策措施對經濟發展和社會各項事業的推動。可以說，執政黨的治理能力與發展速度和發展質量正相關。高質量的發展要有高質量的治理與之匹配。長期以來，我們把中國特色社會主義制度的優越性歸結為“集中力量辦大事”。這種優勢可理解為行政效能的高位運行。我們的制度優勢和領導體制使得我們的執政團隊在特定時期釋放的行政效能是驚人的。

隨著現在改革開放進程的不斷加深，我國社會主要矛盾已經發生了變化。從黨的十一屆六中全會規范提出我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，到黨的十九大提出我們社會的主要矛盾已經轉變為人們對美好生活的向往與發展的平衡不充分之間的矛盾，說明經過我們多年的努力，社會生產力得到了極大的解放，人民物質文化需求已經得到了初步的滿足，我們的發展目標也從當初的奔小康變成了全面建成小康社會。社會主要矛盾的轉變，也意味著高質量發展的需求在多角度、多方面、多層次上提出。在齊心協力奔小康的時代，我們的行政效能和人們的創造力一樣得以迸發，此時我們更多關注發展的量的問題，即如何把蛋糕做大；在新時代面對新矛盾，我們需要關注的是發展的質的問題，即如何把蛋糕做好。毫無疑問，高質量發展，需要執政團隊以更高的執政效能給予保駕護航。

面對新形勢、新任務，當前行政主體特別是一些地方政府及其執政團隊一定程度上仍還存在積極性、主動性、創造性不夠和行政效能發揮不到位的問題，不能適應新形勢，離進一步推動經濟發展、社會進步和高質量發展的要求還有距離。這種現象的存在有其客觀性。主要原因在于，黨的十八大以來加強全面從嚴治黨形勢下，一些干部還沒有適應中央重塑政治倫理和政治生態的決心以及實踐，還沒有從舊有的認知模式、行為方式和“官場文化”中走出來。在這種狀態下，難免在工作中“比比劃劃做樣子”，使行政效能受到了抑制，因而也就談不到推動高質量發展。

打造中國發展的“升級版”，必須破解在一定范圍內一定程度上存在的行政效能不高的問題。一是要“解放思想”，把思想從某些教條的“禁錮”中釋放出來。二是提高能力，克服“本領焦慮”。實現高質量發展，對全社會成員都提出了高要求，對各級干部的要求尤其高。除了轉變思想外，如何通過高效的行政運轉和行政執行力，把對高質量發展的要求落到實處，需要各級干部特別是基層干部提高新形勢下推動發展的能力和水平。

增強調控能力，促進市場活力

高質量發展離不開政府的宏觀調控。政府克服“短期行為”，增強協調各方的能力，是治理能力現代化的核心要求。長期以來，在中國特色社會主義市場經濟發展進程中，政府的角色舉足輕重。面對高質量發展的要求，政府的調控作用更加突出，需要處理好以下關系。

管理與生產的關系。從歷史經驗看，改革開放40年來，政府的管理職能的發揮，取得了實質的生產性效果，促進了產業的大發展，這是非生產部門取得了生產性的效果，行政杠桿撬動了所有行業的發展，是社會活力迸發的核心推動力。在積極推動生產的同時，也不乏有一些急功近利式的政策推動、“一錘子買賣”式的產業上馬，造成了產能的積壓、生產的衰退。隨著時間的推移，經濟出現了下行壓力，管理與生產的關系出現了不協調。高質量發展的客觀要求，首先是對政府調控能力的新要求，是對管理出生產力的新要求，也考驗著政府治理能力的水平。考察經濟發達地區推動高質量發展的做法，基本上是破除條條框框以“解放生產力”，引進和推動產業發展，“扶上馬，送一程”。管理和生產的兩極相得益彰，通過管理實現了生產力的發展。政府有引導有扶持，但生產方仍然負有發展的主體責任，積極拓展市場，推進技術革新和產品升級換代。高質量發展即是生產的全面升級，需要“管理方”有戰略能力，要“管出”高質量的發展，做前瞻性引導，不包辦，但創造條件讓企業、市場、民眾迸發活力。

政府與市場的關系。多年來，政府和市場的關系是治理體系和治理能力現代化的“風向標”。政府與市場的現實關系基本有四種：政府推動市場健康發展，政府干擾市場作用的發揮，政府直接替代市場角色，政府直接成為市場主體。毫無疑問，只有第一種是理想的政府與市場關系。發展實踐充分證明，只靠市場或政府都不足以實現健康發展、高質量發展，政府與市場需要協調共進。從治理現代化的角度，推動高質量發展，仍要不折不扣地發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府是保育員、裁判員、服務員，不是運動員，不是“公司法人”，更不是市場主體。政府要通過改革，獲得激發市場活力的能力；要通過宏觀調控，獲得解決市場失靈的能力。

公平與效率的關系。處理好公平與效率的關系，是治理能力的重要體現。處理不好二者關系，高質量發展就會缺失良好的社會氛圍。沒有效率就談不到發展，沒有公平，也無所謂發展質量問題；講求效率才能增添活力，注重公平才能促進和諧。改革開放以來，我們對二者的關系的認識是逐步深化的。從“效率優先”，到“效率優先兼顧公平”，再到效率公平兼顧，反映了我們對社會主義市場經濟認識的深化。效率和公平，在生產力發展到一定階段后，是“鳥之兩翼”，不可偏廢。推動高質量發展不講效率不行，忽視公平同樣要不得。問題是，效率問題要交給市場，公平問題要由政府解決。利潤是市場的源動力，能夠激發市場主體的活力，而政府要通過分配調節盡到“保底”的責任。多年來，各級政府堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，大力發展各項社會事業，提高民生保障水平，這就是在盡保障公平的責任。公平效率兼顧，才能形成良好的社會氛圍，這是高質量發展的母體，內涵著高質量發展的基因。

培育法治精神，引導社會共識

除經濟、社會、政府因素外，高質量發展可行與否也與文化因素密切相關。治理現代化的文化層面意義是社會成員也要“現代化”。廣大社會成員宏觀上要在富強、民主、文明、和諧、美麗的大目標上形成共識，微觀上社會成員要對人與自然、人與人的關系有現代認知，在現代公民意識上有共識。治理能力現代化文化層面的指標，就包括以法治精神為內核的廣泛的社會共識，是高質量發展的文化軟環境。在長期的發展過程中，黨和政府既保護社會成員的發展積極性，也培養和提升成員素質。我們既強調尋找最大公約數，即保護社會成員的基本共識，也培育社會成員適應現代化發展的基本素質，引導社會共識的良性運轉。但毋庸諱言，社會成員在“勞動觀”“財富觀”“消費觀”上也存有片面性，法治觀念缺失。比如，“勞動不能致富”，車子、房子、票子才是財富的標志，非理性的畸形消費等等，帶來的往往都是低質量的發展。

廣大社會成員在以下方面形成的基本共識，潛移默化地影響著改革開放40年的發展，是積極正向的，需要保護。一是發展生產力的共識。發展是第一要務，是廣大社會成員的共同心聲。沒有發展，什么都談不上。生產力必須得到解放，這是上下齊心的基石。二是安定團結的共識。沒有安定團結的政治局面，沒有穩定祥和的社會環境，同樣無從談起富裕、小康以及高質量發展。一定程度上可以說，穩定是改革開放40年來中國人所享受到的最大的社會福利。穩定的大好局面應被格外珍惜，不容破壞。三是富裕的共識。從國家層面，目前需要從基本建成小康社會向全面建成小康社會邁進，為實現“兩個一百年”的偉大目標打基礎；從個人層面，努力提高個人及家庭生活水平，成為人民奮斗的源動力。盡快地富裕起來，是廣大社會成員的基本共識。四是民族復興的共識。國家發展，社會進步，人民富裕，都是為了民族復興，國家要從站起來、富起來，走向強起來。這一目標是廣大社會成員的共同理想。這些基本共識起到了凝神聚氣的作用。

同時，這些基本共識也需要引導，使之在圍繞基本價值觀內核運轉的同時，與法治精神相結合。基本價值觀內核即社會主義核心價值觀，作為基本共識的價值觀支撐，使這些共識始終保有社會主義理想與追求的基因，不至于為所謂“老路”“邪路”所誘。以法治精神加以浸潤，要解決的是使這些共識轉化為實踐時，應處理好目標的正當性與手段的合法性問題。不能因為目標的崇高而掩蓋達至目標手段的非法性。目標與手段的契合，需要法治保障。沒有法治精神，共識很難真正得以轉化為目標并予以落實。

打造制度環境，保持社會良性運轉

高質量發展需要優良的制度環境。打造制度體系是治理現代化的核心內容。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的任務，是全面深化改革的重要舉措。國家治理體系現代化的核心是制度體系的完善，表現為社會的方方面面都被納入完備的制度框架內良性運轉，不會因人興事，也不會因人費事。高質量的發展亟需這樣的制度環境。打造良好的制度環境，首要的是有能保持社會良好秩序的制度設計。制度設計是“保持平衡”的藝術，評價不同層面的制度設計優缺點，標準是能否保持社會不同層面的動態平衡，并從整體上構成現代化的治理體系。

從宏觀上考慮政治、經濟、文化、社會層面的制度設計，我們已經形成了治理體系現代化的基本框架，制度體系是完備的，需要做的是進一步完善和發展工作。例如，在政治層面上，要繼續嚴格確保“政出一門”，從制度設計上，消除政治分歧與政治爭斗產生的土壤，打造一支講政治、聽指揮、廉潔高效的執政團隊。在經濟層面，發展混合所有制，發揮不同所有制形式的各自長處，使其互為補充，需要在制度保障上有進一步的創造。在文化層面，要堅持社會主義核心價值觀，同時尊重差異、包容多樣，處理好一元與多樣的關系，在意識形態執政能力建設方面不留制度建設的空場。在社會層面，通過制度設計，使分配能夠得到正當調節，勞動和人權得到制度性尊重，在社會保障制度設計做到所有社會成員一視同仁。良好的制度環境帶來的是良好的社會秩序和穩定的社會生態，使社會成員、各行各業真正做到各得其所。發展主體只有在這樣的優良環境下才能有發展的信心、創造的沖動。

（作者：王炳權，系中國社會科學院政治學研究所研究員）